A Reforma Tributária e as Contribuições Sobre Produtos Primários e Semielaborados

Um dos pontos mais polêmicos da Proposta da Reforma Tributária aprovada recentemente pela Câmara do Deputados é a previsão do artigo 20 da PEC 45/19, incluído por meio de emenda aglutinativa pouco antes do início da votação.  

Tal dispositivo prevê, em suma, a possibilidade de os estados criarem contribuição sobre produtos primários e semielaborados, para investimento em obras de infraestrutura e habitação, como condição à fruição de diferimentos ou benefícios fiscais em matéria de ICMS. Esse tributo poderá ser instituído em substituição às contribuições já exigidas por alguns estados, desde que previstas nas respectivas legislações em 30 de abril de 2023. Ademais, sua vigência seria provisória, extinguindo-se em 31 de dezembro de 2043. 

Muito se criticou a inserção inadvertida desse “jabuti” na PEC 45/2019, a pedido dos estados de Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Pará, justamente porque contraria alguns dos principais objetivos da reforma: a simplificação do sistema tributário e a diminuição da quantidade de tributos incidentes sobre o consumo atualmente.  

Ademais, algumas das contribuições atualmente existentes são alvos de ação direta de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal – a exemplo das ADIs 5635, 6382, 6365 e 6420, que questionam, respectivamente, as exações instituídas pelos estados do Rio de Janeiro, Maranhão, Tocantins e Mato Grosso. Isso demonstra que o objetivo da inclusão de tal previsão no projeto foi a legitimação de exações cujas constitucionalidades são no mínimo duvidosas.  

Caso, no entanto, tal contribuição seja aprovada tal como no texto enviado ao Senado, prováveis dúvidas surgirão acerca do alcance e competência dos estados para instituí-la.  

Em primeiro lugar, o referido artigo 20 ressente-se de uma definição sobre produtos primários e semielaborados, e tampouco remete essa função à lei complementar. Seria louvável, contudo, que assim o fizesse, em ordem a se evitarem ou se atenuarem conflitos decorrentes de divergência semânticas sobre tais conceitos e o campo de incidência da contribuição.  

Há incertezas, ainda, sobre quais contribuições poderiam ser substituídas pelo novo tributo, mas a própria literalidade do texto do projeto indica que seriam apenas aquelas destinadas a obras de infraestrutura e habitação, como o Fundo Estado de Infraestrutura – Fundeinfra (GO), Fundo de Desenvolvimento Econômico – FDE (PA), Fundo Estadual de Transporte e Habitação – Fethab (MT) e Fundo ao Apoio ao Desenvolvimento Econômico e Equilíbrio Fiscal do Estado – Fadepe (MT). Ficariam de fora, portanto, contribuições destinação diversa, como, por exemplo, os fundos de combate e erradicação da pobreza, exigidos por alguns estados.  

O corte temporal previsto para fins de delimitação da competência também haveria de ser observado, de modo que apenas os fundos existentes em 30 de abril de 2023 poderiam ser substituídos pela nova contribuição. Não teriam aptidão para institui-la, portanto, estados que porventura tivessem revogado tais contribuições ou não as tivessem editado antes de 30 de abril de 2023.

Outra questão ainda não definitivamente resolvida pelo Supremo Tribunal Federal tende a permanecer: a exigência de tal contribuição como contrapartida à imunidade das exportações. Embora o texto do artigo 20 do projeto não preveja tal hipótese, é cediço que alguns estados tentam condicionar a imunidade do ICMS ao recolhimento das referidas contribuições, e não será surpresa se tentarem fazer o mesmo em relação ao IBS.  

Ademais, há sempre o receio de que convalidação de tais contribuições dê margem ao aumento das alíquotas por parte dos estados, sobretudo em um cenário em que alegam perda de autonomia financeira com a criação do IBS.

A experiência tributária brasileira leva a crer que surgirão possíveis conflitos e tentativas dos Estados em contornarem os limites traçados pelo artigo 20 de modo a ampliarem sua competência tributária. Como a PEC 45/19 delega ao legislador complementar funções primordiais para o atingimento dos próprios objetivos buscados com a Reforma Tributária, resta saber se tal missão será devida e suficientemente cumprida pelo legislador para se alcançar a tão almejada segurança jurídica.