Com a promulgação da Reforma Tributária (EC nº 132/2023) e a edição da Lei Complementar nº 214/2025, a tributação sobre o consumo foi redesenhada, marcado, principalmente, pela instituição do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto Seletivo (IS).

Esses novos tributos, destinados a substituir gradualmente ICMS, ISS, PIS, COFINS e IPI, passarão a coexistir com os atuais durante o período de transição que se estende de 2026 a 2033. Este cenário já começa a suscitar importantes questionamentos.

A fim de evitar o aumento da carga tributária por meio da incidência de tributo sobre tributo, inseriu-se o inciso XIX ao art. 156-A da Constituição Federal, estabelecendo que o IBS e a CBS “não integrarão sua própria base de cálculo nem a dos tributos previstos nos arts. 153, VIII, e 195, I, ‘b’, IV e V, e da contribuição para o PIS/Pasep prevista no art. 239”.

No mesmo sentido, a Lei Complementar nº 241/2025 reforçou esse entendimento, esculpindo, no §2º do art. 12, as seguintes vedações:

Art. 12. A base de cálculo do IBS e da CBS é o valor da operação, salvo disposição em contrário prevista nesta Lei Complementar.

2º Não integram a base de cálculo do IBS e da CBS:

I – o montante do IBS e da CBS incidentes sobre a operação; II – o montante do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);

III – os descontos incondicionais;

IV – os reembolsos ou ressarcimentos recebidos por valores pagos relativos a operações por conta e ordem ou em nome de terceiros, desde que a documentação fiscal relativa a essas operações seja emitida em nome do terceiro; e

V – o montante incidente na operação dos tributos a que se referem o inciso II do caput do art. 155, o inciso III do caput do art. 156 e a alínea “b” do inciso I e o inciso IV do caput do art. 195 da Constituição Federal, e da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Contribuição para o PIS/Pasep) a que se refere o art. 239 da Constituição Federal, de 1º de janeiro de 2026 a 31 de dezembro de 2032;

VI – a contribuição de que trata o art. 149-A da Constituição Federal.

Entretanto, o ordenamento jurídico permanece silente sobre o inverso: a possível inclusão dos novos tributos (IBS, CBS) na base de cálculo dos tributos ainda vigentes, como o ICMS.

A ausência de previsão expressa reacende questionamentos clássicos acerca da violação ao princípio da não cumulatividade, uma vez que a inclusão de IBS e CBS na base de cálculo de tributos preexistentes pode configurar verdadeira incidência de tributo sobre tributo, produzindo aumento indireto da carga fiscal e ampliando a insegurança jurídica dos contribuintes, como ocorreu até a decisão ser proferida na denominada “Tese do Século”.

Com o intuito de sanar esse desalinhamento normativo, tramita o PLP nº 16/2025, que busca harmonizar as bases de cálculo durante o período de convivência entre o sistema antigo e o novo modelo tributário. No entanto, o projeto ainda se encontra distante de sua conversão em lei, deixando o cenário regulatório permeado por incertezas.

Diante desse cenário de indefinição, alguns Estados passaram a defender a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS já em 2026, embora antes houvesse entendimento uniforme de que tal inclusão somente ocorreria a partir de 2027.

As recentes manifestações demonstram a ausência de consenso, com posições já divergentes entre os Estados, vejamos:

Pernambuco (RC nº 39/2025):

“11. Assim, como o IBS e a CBS são tributos indiretos e, por sua natureza, são repassados no preço ao consumidor, é evidente que, pela regra supracitada, comporão a base de cálculo do ICMS.

12. Reforça esse entendimento, a proposta de alteração da Lei Complementar nº 87, de 1996, por meio do Projeto de Lei Complementar nº 16/2025, em trâmite no Congresso Nacional, que traz a seguinte redação:

Art. 13. § 8º Não integram a base de cálculo do imposto os montantes dos tributos previstos nos arts. 156-A e 195, V, da Constituição Federal. (NR)

13. Isto posto, ainda que o Projeto de Lei Complementar nº 16/2025 venha a dar uma nova redação ao art. 13 da Lei Complementar nº 87, de 1996, é certo que, até o presente momento, incluem-se na base de cálculo do ICMS, além de outras despesas debitadas ao adquirente, o IBS e a CBS.”

Distrito Federal (SC nº 23/2025):

“16. De notar, essa legislação deixou explícita uma exceção, a qual não haveria de ser incluída na base de cálculo do ICMS: o valor referente à demanda de potência não utilizada, na hipótese de fornecimento de energia elétrica por demanda contratada, nos termos do parágrafo único do artigo 44 do RICMS. Ocorre que, até o momento, ficou em silêncio quanto à possibilidade do IBS e da CBS não fazerem parte da BC do ICMS. Então, a inteligência a ser aplicada é que quando o legislador (aqui considerado em sentido amplo como aquele que tem o poder de alterar a legislação tributária) quis, ele fez expressamente constar hipótese excludente da BC do ICMS.

17. Nessa lógica, não pode o mero aplicador do direito veicular hipótese diminutiva da BC do imposto sem qualquer amparo na legislação tributária vigente. Além do mais, reforça-se a ideia que a BC do ICMS, para esse contribuinte, deverá ser exatamente o valor da operação final.”

“III – Conclusão

22. Em resposta ao questionamento apresentado, informa-se que, em relação ao ano base de 2026, salvo disposição literal da legislação tributária, a CBS e o IBS não devem fazer parte da base de cálculo do ICMS, com fundamento lógico jurídico nos parágrafos 1º, 2º e 4º do artigo 125 do ADCT, combinados com artigo 348 da LC nº 214/2025.”

São Paulo (RC nº 32.303/2025):

10. Portanto, o IBS e a CBS compõem o valor da operação para fins de ICMS e devem ser incluídos na base de cálculo do imposto estadual, quando efetivamente exigíveis.

11. Em relação ao exercício de 2026, os artigos 343 e 346, c/c artigo 348, inciso III, todos da LC 214/2025 dispõem que as alíquotas de teste do IBS e da CBS serão de 0,1% e 0,9% respectivamente, sendo que o § 1º do artigo 348 dispensa o recolhimento desses tributos aos contribuintes que cumprirem corretamente as obrigações acessórias. Já o inciso I do artigo 348 estabelece que, mesmo nos casos em que houver recolhimento, os valores pagos deverão ser compensados por meio de redução correspondente da contribuição ao PIS e da COFINS.

12. Dessa forma, especificamente no ano de 2026, não haverá acréscimo de ônus tributário para o contribuinte em relação ao IBS ou à CBS, independentemente de haver ou não recolhimento desses tributos. Por consequência, os valores correspondentes ao IBS e à CBS não integrarão a base de cálculo do ICMS nesse período, considerando que a contribuição ao PIS e a COFINS serão incluídas na base de cálculo do imposto estadual por sua alíquota integral.

Diante disso, o cenário atual exige uma atenção cotidiana para assinalar o entendimento dos fiscos acerca desse assunto, até que o PLP 16/2025 seja convertido, de modo a impedir a inclusão desses tributos na base de cálculo dos tributos vigentes.

Vislumbrando os riscos atinentes à esta questão, o escritório Brasil Salomão e Matthes se disponibiliza a auxiliá-los e continuará acompanhando os deslindes desta problemática.

Com o advento da Reforma Tributária promovida pela Emenda Constitucional 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar nº 214/2025, inicia-se um processo de substituição gradual do ICMS e do ISS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a ser administrado pelo Comitê Gestor do IBS.

Essa transformação profunda no modelo tributário brasileiro aplicado às relações de consumo suscita dúvidas relevantes quanto ao futuro dos benefícios fiscais estaduais concedidos no âmbito do ICMS, especialmente diante de contribuintes que estruturaram operações, realizaram investimentos e decidiram sobre a localização de suas atividades com base em cenários fiscais favoráveis instituídos pelos entes federados

Para compreender a dimensão dessas preocupações, é preciso retomar o contexto histórico.

Durante décadas, os estados brasileiros utilizaram benefícios fiscais como instrumento de política econômica e de atração de investimentos, resultando na chamada “guerra fiscal”, que consiste na concessão unilateral de benefícios fiscais com o objetivo de atrair empresas que, em razão de critérios de eficiência e logística, naturalmente se instalariam em outros estados, desorganizando a neutralidade tributária, estimulando a verticalização artificial de cadeias produtivas e gerando desequilíbrios competitivos e arrecadatórios.

Apesar de a Constituição exigir, desde sempre, que benefícios fiscais de ICMS fossem concedidos ou revogados por meio de deliberação unânime no âmbito do CONFAZ, diversos estados passaram a editar benefícios à revelia dessa exigência, levando o STF a reiteradamente declarar sua inconstitucionalidade. Diante da insegurança jurídica instalada, foi editada a Lei Complementar 160/2017, bem como o Convênio ICMS 190/2017 que convalidaram os benefícios então vigentes e estabeleceram uma trava temporal e material, com distinção entre benefícios industriais (mantidos integralmente) e não industriais (reduzidos gradualmente em 20% ao ano após o 12º ano).

Com a Reforma Tributária, o cenário se altera novamente.

Entre 2029 e 2032, conforme o artigo 128 do ADCT, as alíquotas do ICMS serão reduzidas progressivamente para 9/10 em 2029, 8/10 em 2030, 7/10 em 2031 e 6/10 em 2032. Os benefícios fiscais vinculados ao ICMS serão reduzidos na mesma proporção, substituindo a lógica anterior da redução de 20% prevista na LC 160/2017. Isso afeta particularmente os incentivos industriais, que passarão a decair em 10% ao ano, acompanhando a queda proporcional da alíquota, que seriam mantidos integralmente pela LC 160/2017, criando um cenário adverso para empresas beneficiadas.

Considerando esse impacto, a Lei Complementar nº 214/2025 instituiu o Fundo de Compensação dos Benefícios Fiscais, cuja finalidade é compensar os beneficiários de incentivos fiscais onerosos concedidos por prazo certo e sob condição, com base no artigo 178 do CTN.

Diante disso, apenas benefícios nessa condição poderão gerar “compensação’, o que exclui, por determinação legal expressa, os benefícios não industriais (atacado e varejo), que, segundo o legislador, já se encontram em posição mais favorável desde a LC 160/2017.

O fundo terá vigência entre 2029 e 2032 (art. 12, EC 132/23) e será financiado e administrado integralmente pela União, o que representa um ponto de tensão, já que a gestão dos incentivos fiscais sempre foi conduzida pelos Estados e pelo CONFAZ.

Outro ponto sensível, é a análise, pela Receita Federal do Brasil, das contrapartidas exigidas para a fruição dos benefícios fiscais estaduais, à luz dos contratos firmados com os entes estaduais, daí o problema. Ora, com a transferência dessa responsabilidade aos órgãos federais, há risco de prejuízo na análise, seja pela ausência de padronização dos critérios outrora adotados pelos fiscos estaduais, seja pela limitação de acesso ou compreensão das condições específicas pactuadas em cada unidade federativa, o que tende a aumentar a insegurança jurídica.

Adicionalmente, a complexidade dos critérios de (i) habilitação, da (ii) apuração da repercussão econômica e da (iii) comprovação dos requisitos demandará elevado grau de organização documental por parte das empresas, gerando diversas dificuldades que poderá obstar a compensação.

Outra dúvida latente é se os recursos destinados ao fundo serão suficientes para suprir a perda dos benefícios. Segundo o item 20 das “Perguntas e Respostas da Reforma Tributária”, elaborada pelo Ministério da Fazenda, a União destinará ao Fundo de Compensação os seguintes valores:

• em 2025: R$ 8 bilhões
  
• em 2026: R$ 16 bilhões
  
• em 2027: R$ 24 bilhões
  
• em 2028 e 2029: R$ 32 bilhões
  
• em 2030: R$ 24 bilhões
  
• em 2031: R$ 16 bilhões
  
• em 2032: R$ 8 bilhões

Somados, representam uma curva de recursos crescente até 2029 e decrescente a partir de 2030, refletindo a lógica de transição do ICMS para o IBS. Contudo, ainda não há clareza se esses montantes serão suficientes para atender integralmente todos os contribuintes que perderão benefícios fiscais.

Em síntese, todas essas dúvidas e reflexões abrem margem para possíveis pontos de judicialização, que devem ser observados pelo contribuinte, se não houver mudança que traga maior segurança e clareza para a fruição do Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais Estaduais, tais como:

• Requisitos necessários para a referida compensação;
• Juízo de conveniência e oportunidade da Receita Federal que, por desconhecimento do cenário dos Estados, poderá operacionalizar a compensação de forma ineficaz;
• Alocação dos recursos, podendo privilegiar um Estado sobre o outro, causando distorções significativas entre os entes federativos.

A reforma, portanto, ao tempo em que mantém a diretriz de uniformização e neutralidade tributária, também reduz, de certa forma, a autonomia dos Estados, mesmo sob o argumento da criação de instrumentos compensatórios para mitigar perdas com o fim dos benefícios fiscais de ICMS. O modelo escolhido, no entanto, é tecnicamente complexo, de execução federal (RFB) e ainda cercado de incertezas sobre a efetiva cobertura dos prejuízos.

O tema continuará demandando atenção dos contribuintes e o Escritório Brasil Salomão e Matthes continuará acompanhando e à disposição para eventuais dúvidas que surgirem sobre o tema.